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    【最高院•裁判文書】如何判斷企業將工程承攬給他人的行為,系屬建設工程違法發包還是普通承攬關系

    【裁判要旨】①具備用工主體資格的用人單位是否承擔工傷保險責任,核心為其是否違反法律、法規規定將工程違法發包、轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人,而此處“違反法律、法規規定”既包括將工程發包、轉包、分包給不具備相關資質和經營資格的組織或者自然人,也包括為規避勞動等法律規定將工程進行拆分或者轉手等方式給有關組織或者自然人。②法律對建設工程合同的主體提出了更嚴格的要求,承包人只有具備從事工程建設的相應資質等級,才能承包相應的工程建設,訂立相關的建設工程合同,且承包人必須是具有一定資質的法人,自然人個人不具有承包人的資格,不能簽訂建設工程合同。

    中華人民共和國最高人民法院
    行 政 裁 定 書

    (2023)最高法行申1473號


    再審申請人(一審原告、二審上訴人):袁甲。

    委托代理人:劉強,四川斗城律師事務所律師。

    再審被申請人(一審被告、二審被上訴人):四川省遂寧市人民政府。住所地:四川省遂寧市河東新區環島商務中心3樓。

    法定代表人:劉會英,市長。

    原審第三人:四川省遂寧市人力資源和社會保障局。住所地:四川省遂寧市船山區遂州中路682號。

    法定代表人:蔣晟,局長。

    原審第三人:四川甲有限公司。

    法定代表人:陳某某,執行董事。


            再審申請人袁甲因訴四川省遂寧市人民政府(以下簡稱遂寧市政府)行政復議決定一案,不服四川省高級人民法院(2023)川行終86號行政判決,向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查,現已審查終結。

          四川省遂寧市中級人民法院一審查明,四川甲有限公司(以下簡稱甲公司)是四川省遂寧市高新區物流港“生物科技園”工程的業主,2020年5月12日,甲公司與案外人袁乙簽訂《加工承攬合同》,約定甲公司將上述工程的玻璃門窗、玻璃欄桿、百葉安裝、外墻干掛、一體板安裝及陽光雨棚的安裝項目發包給袁乙。袁甲從2020年8月22日開始,受袁乙安排在該項目從事焊工工作。2020年10月12日,袁甲在作業過程中因墻體內鋼網纏住鉆頭導致其手部受傷,經診斷為右手第四掌骨中近端粉碎性骨折。

         2021年3月24日,袁甲向遂寧市勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁,要求確認其與案外人四川乙有限公司之間存在勞動關系,后于2021年4月26日自愿申請撤回仲裁申請。2021年5月14日,袁甲又向遂寧市勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁,要求確認其與甲公司之間存在勞動關系,后于2021年5月31日自愿申請撤回仲裁申請。2021年8月17日,袁甲向四川省遂寧市船山區人民法院提起訴訟,請求判令甲公司賠償其因傷造成的損失,并由袁乙承擔連帶責任。四川省遂寧市船山區人民法院認為袁甲應當先就雙方是否存在勞動關系及是否符合工傷進行勞動關系確認及工傷認定,且袁甲以工傷標準的鑒定結論向甲公司提起提供勞務者受害責任糾紛之訴并據此提出的相關賠償請求,程序不當,證據不足,故于2021年11月10日判決駁回袁甲的訴訟請求。袁甲于2021年11月23日填寫《工傷認定申請表》向遂寧市人力資源和社會保障局(以下簡稱遂寧市人社局)申請工傷認定,遂寧市人社局于2022年1月12日分別向袁甲及甲公司發出《工傷認定申請受理決定書》和《受理工傷認定申請告知書》。2022年4月6日,遂寧市人社局作出[2022]川09**工認071號《認定工傷決定書》(以下簡稱71號工傷決定)。對袁甲所受事故傷害認定為工傷。甲公司不服,于2022年5月25日向遂寧市政府申請行政復議。

           遂寧市政府于2022年5月25日向遂寧市人社局發出《行政復議答復通知書》,于2022年6月16日向袁甲發出《第三人參加行政復議通知書》,于2022年7月21日作出遂府復(2022)66號行政復議決定書(以下簡稱66號復議決定)并進行送達。66號復議決定認為:一、依據《工傷保險條例》第十七條第二款規定,工傷職工應在事故發生之日起一年內向社會保險行政部門提供工傷認定申請,但人力資源社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見(二)》第八條第四項規定,當事人就確認勞動關系申請勞動仲裁或提起民事訴訟的,被延誤的時間不計算在工傷認定申請時限內,扣減袁甲因確認勞動關系延誤的時間后,其提出工傷認定申請的時間并未超過一年的法定期限。二、袁乙作為該承攬業務的承包人自行雇請袁甲在案涉項目務工,袁甲與甲公司之間不具備直接法律關系,且甲公司系發包案涉安裝工程的業主,而非承包該工程的承包人,遂寧市人社局適用人力資源社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第七條規定作出工傷認定明顯不當。故認為遂寧市人社局作出工傷認定的事實不清,適用法律依據錯誤,根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第三項的規定,決定撤銷遂寧市人社局作出的71號工傷決定。袁甲對該復議決定不服,于2022年7月29日提起訴訟。


          一審法院認為,關于復議決定認定袁甲申請工傷認定的時間未超過法定期限是否正確。袁甲受傷的時間為2020年10月12日,其提出工傷認定申請的時間為2021年11月23日,的確超過一年的期限,根據《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第七條規定,扣除袁甲兩次申請勞動關系仲裁的時間即2021年3月24日至4月26日,2021年5月14日至6月1日,其于2021年11月23日提出工傷認定申請并未超過一年的法定期限。關于復議決定的程序是否合法。根據《行政復議法》第三條第一款第三項以及第四條規定,行政復議既是對權利的救濟,亦是對行政機關的監督,要求對行政行為的合法性及合理性進行全面審查,不受申請復議的理由限制。故對袁甲訴稱遂寧市政府超出復議申請事由范圍審查,違反法定程序的意見,該院不予采納。關于復議決定適用法律是否正確。袁甲與甲公司之間不存在勞動關系,因甲公司將案涉項目發包給不具備用工主體資格的自然人袁乙,故袁甲所受傷害能否認定為工傷關鍵在于能否適用人力資源社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第七條的規定。該意見規定承包單位承擔工傷保險責任的情形為違法轉包、分包,不包括違法發包?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條第一款第四項、《四川省工傷保險條例》第二十三條規定均未包括違法發包的情形。盡管承包單位將工程轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人情形下,承包單位承擔工傷保險責任不以存在真實勞動關系為前提,是對勞動者的特殊保護,但這種特殊保護不能隨意進行擴大,因為在工程的轉包、分包情形下,勞動者至少是在間接為承包單位提供服務,因工受傷害的勞動者是在承包單位的經營活動范圍內受到傷害,由承包單位承擔工傷保險責任符合工傷的基本邏輯。但建設單位將工程發包給不具備用工主體資格的組織或者自然人的情形下,勞動者是在為工程的承包人提供服務,并不是為建設單位的經營活動提供服務,若認定由建設單位承擔工傷保險責任,不具有法理依據,原勞動和社會保障部《關于確立勞動關系有關事項的通知》第四條的規定,僅限于建筑施工、礦山等企業,且是將自身的工程(業務)或經營權進行發包。本案中,甲公司不屬于建設施工、礦山企業,案涉項目的安裝工程亦不屬于其自身經營范圍,故遂寧市政府認為本案不適用上述規定,并無不當。綜上,經該院審判委員會討論決定,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定,判決駁回袁甲的訴訟請求。

           袁甲不服一審判決,提起上訴。

           四川省高級人民法院二審認為,甲公司作為四川省遂寧市高新區物流港“生物科技園”工程的業主,于2020年5月12日與袁乙簽訂《加工承攬合同》,約定甲公司將其物業的玻璃門窗、玻璃欄桿、百葉安裝、外墻干掛、一體板安裝及陽光雨棚的安裝項目發包給袁乙,甲公司與袁乙雙方形成合法的工程承攬合同關系。袁乙雇傭袁甲,雙方形成雇傭關系,且本案無相關證據證明甲公司將工程違法發包給袁乙,甲公司與袁甲之間并無直接的法律關系。因此,66號復議決定認定“袁乙作為該承攬業務的承包人自行雇請袁甲在該案涉項目務工,袁甲與甲公司之間不具備直接法律關系,且甲公司系發包案涉安裝公司的業主而非承包該工程的承包人”事實清楚。根據人力資源社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第七條的規定:“承包單位承包工程以后,將承包業務違法轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或自然人,該組織或自然人招用的勞動者從事承包業務受傷,由承包單位承擔工傷保險責任?!北景讣坠咀鳛楣こ虡I主,其將裝飾工程發包給自然人袁乙,既不屬于該條規定的承包單位,也沒有證據證明其屬于違法轉包或分包,不符合本條規定由承包單位承擔工傷保險責任的情形。故遂寧市政府以此認為遂寧市人社局適用人力資源社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第七條規定作出工傷認定明顯不當,進而依據《行政復議法》第二十八條第一款第三項的規定作出撤銷71號工傷決定的復議決定適用法律正確。該院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定,判決駁回上訴,維持一審判決。

          袁甲向本院申請再審稱:本案甲公司將工程發包給無資質的自然人,系違法發包,應當作為承擔工傷保險責任的用工單位。故請求撤銷一、二審判決,撤銷被訴行政復議決定,維持遂寧市人力資源和社會保障局作出的認定工傷決定。


          本院認為,本案爭議焦點在于甲公司是否應當承擔工傷保險責任,核心在于甲公司將涉案工程承攬給案外人袁乙系屬于建設工程違法發包抑或屬于普通承攬關系。

          原勞動和社會保障部2005年5月25日勞社部發[2005]12號《關于確立勞動關系有關事項的通知》第四條規定:“建筑施工、礦山企業等用人單位將工程(業務)或經營權發包給不具備用工主體資格的組織或自然人,對該組織或自然人招用的勞動者,由具備用工主體資格的發包方承擔用工主體責任?!备鶕撘幎?,在建筑施工、礦山企業等特殊領域,為了保護勞動者的合法權益,督促相關單位依法發包,對于將業務發包給不具備用工主體資格的組織或者自然人的,由具備用工主體資格的發包方承擔用工主體責任,認定工傷。為了督促建設工程項目依法發包、轉包、分包,避免因違法發包、層層轉包情況下責任主體沒有資質、不明確等問題,充分保障勞動者的工傷權益,人力資源和社會保障部、最高人民法院先后做了進一步規定?!度肆Y源和社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》(人社部發〔2013〕34號)第七條規定:“具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規規定,將承包業務轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人,該組織或者自然人招用的勞動者從事承包業務時因工傷亡的,由該具備用工主體資格的承包單位承擔用人單位依法應承擔的工傷保險責任?!薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條第一款規定:“社會保險行政部門認定下列單位為承擔工傷保險責任單位的,人民法院應予支持:……(四)用工單位違反法律、法規規定將承包業務轉包給不具備用工主體資格的組織或者自然人,該組織或者自然人聘用的職工從事承包業務時因工傷亡的,用工單位為承擔工傷保險責任的單位;……”上述規定是對2005年原勞動部規定的進一步發展,一是將建筑施工、礦山企業等用人單位進一步擴大,不限于上述兩類企業;二是將違法發包業務承擔用工主體責任進一步發展到違法轉包、分包。上述兩規定明確用工單位將承包業務違法轉包、分包給沒有用工主體資格的組織或者自然人的,需要承擔用工主體責任,雖然表述上寫的是違法轉包、分包,沒有明確違法發包的用工主體責任,但規定的前提是作為承包業務的用工單位本身具備用工主體資格;對于承包業務的用工單位本身不具備用工主體資格的,也應當依法由具備用工主體資格的發包方承擔用工主體責任和工傷保險責任。據此,具備用工主體資格的用人單位是否承擔工傷保險責任,核心為其是否違反法律、法規規定將工程違法發包、轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人,而此處“違反法律、法規規定”既包括將工程發包、轉包、分包給不具備相關資質和經營資格的組織或者自然人,也包括為規避勞動等法律規定將工程進行拆分或者轉手等方式給有關組織或者自然人。故一審法院對《關于確立勞動關系有關事項的通知》第四條適用于違法發包,且僅限于建筑施工、礦山企業,《人力資源和社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第七條、《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第三條第一款僅限于分包、轉包的理解,沒有充分考慮到相關規定的歷史沿革發展和實際情況,不符合上述規定的立法本意。

          因此,本案甲公司作為具有用工主體責任的單位,其行為是否屬于工程違法發包抑或僅屬于民事上的普通承攬關系才是本案的核心問題。根據《民法典》第七百七十條規定,承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作,交付工作成果,定作人支付報酬的合同。承攬合同中,法律對合同主體沒有限制,定作人和承攬人既可以是自然人,也可以是法人或非法人組織。建設工程合同的標的為建設工程項目,與國家利益及社會公共利益直接相關,作為從事工程建設的承包人需要掌握相關的專業技術。根據《建筑法》第十三條之規定,從事建筑活動的建筑施工企業、勘察單位、設計單位,在取得相應等級的資質后,方可在其資質等級許可的范圍內從事建筑活動。因此,法律對建設工程合同的主體提出了更嚴格的要求,承包人只有具備從事工程建設的相應資質等級,才能承包相應的工程建設,訂立相關的建設工程合同,且承包人必須是具有一定資質的法人,自然人個人不具有承包人的資格,不能簽訂建設工程合同。本案中,甲公司作為四川省遂寧市高新區物流港“生物科技園”工程的業主,于2020年5月12日與袁乙簽訂《加工承攬合同》,約定甲公司將其物業的玻璃門窗、玻璃欄桿、百葉安裝、外墻干掛、一體板安裝及陽光雨棚的安裝由袁乙加工承攬。根據原審法院查明的事實,涉案合同約定內容符合承攬合同的特征,不屬于建設工程的范疇,二審法院據此認定甲公司與袁乙雙方形成合法的加工承攬合同關系,并無不當?;诩坠九c袁乙之間不構成違法發包關系,袁乙就其承攬的事項雇傭袁甲,袁甲在此過程中受傷,依法也不應適用《人力資源和社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》(人社部發〔2013〕34號)第七條關于違法發包、轉包由具備用工主體資質的單位承擔工傷主體責任的相關規定。故遂寧市人社局的工傷認定適用法律錯誤,遂寧市政府依法予以糾正并作出被訴行政復議決定,并無不當。一審法院判決說理有所不妥但判決駁回訴訟請求的結果正確,二審法院予以維持,不違反法律規定。

         綜上,袁甲的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定,裁定如下:

        駁回袁甲的再審申請。


    審   判   長   楊科雄

    審   判   員   楊 軍

    審   判   員   李小梅

    二〇二三年十一月二十二日
    法 官 助 理   牛延佳

    書   記   員   衛倩男




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